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开发区法治建设实践及问题思考
——关于南通经济技术开发区的调研报告
发布日期:2018/11/28 点击数: 来源:研究生处 作者:2017级宪法学与行政法学硕士生 臧野 【选择字号:

  自1984年国务院为实行改革开放政策,首次批准在沿海12个城市建立14个国家级开发区以来,国家级经济技术开发区历经了三十多年的风风雨雨,通过设立现代化的工业和产业园区,在促进区域经济协调发展、优化国有经济结构、提高吸收外商投资质量等方面取得了卓越的成就。2018年11月8日,伴随着微微秋雨,万博manbetx合作代理2017级硕士研究生在研究生处老师们的带领下赶赴首批14个国家级开发区之一——南通经济技术开发区开展现场座谈和调研活动。作为一名法学专业的研究生,笔者主要针对开发区法治建设相关内容进行了初步的调查和研究。

    一、从开发区的设立依据谈立法活动的滞后性

    1984年5月4日国务院发布关于批转《沿海部分城市座谈会纪要》的通知,其中提到进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海十四个沿海港口城市,在扩大城市权限和给予外商投资者若干优惠方面,实行包括逐步兴办经济技术开发区在内的政策和措施。1984年12月19日经国务院批准,南通经济技术开发区正式设立,成为我国首批14个国家级开发区之一。这样的设立方式更多的体现了开发区的政策导向性,先实践后立法,缺少法律依据,立法活动具有明显的滞后性。

 

 

    开发区在我国政策主导的改革背景下,表现出以政策调整为主的形式,在立法层面上,对由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区均缺少中央统一立法,且存在着对不同类型的开发区立法混同现象;在地方立法上,由于立法资源分散,模式各一,开发区自身的合法性受到质疑,并且开发区立法的内容更多是强化开发区管理机构或管委会与传统行政区体制的分工与合作,内容主要在亲商的经济导向安排,对于开发区设立准入退出条件、政府自身建设和社会政策或公共服务均等化的规定较少。

    二、从开发区人大机构的缺位谈人大工作的必要性

    目前,我国各地开发区的种类繁多且发展程度参差不齐,人大机构的设置方式和称谓也不一致,主要包括两种模式:一种模式是由设立开发区的政府一级人大常委会派驻成立开发区(或新区、管理区)工作机构,或称为工作委员会,或称为人大(代表)工作联络处;另一种模式是在开发区党工委下成立临时性的工作协调机构,多称为人大工作室或人大联络处。开发区人大机构在性质定位上,应属于设立开发区的政府一级人大常委会在开发区的工作机构,而不是隶属于开发区党工委的工作协调机构。开发区人大机构不是一级常委会,不是依法履职的主体,不能承担应属于常委会职权的事项,如开展执法检查、听取和审议专项工作报告、审查和批准财政预算和决算等等。在南通经济技术开发区的现场座谈和调研以及在事后的资料收集整理过程中,笔者未找到关于南通开发区人大机构的相关资料,这在一定程度上表明了南通经济技术开发区人大机构设置的缺位。

 

 

    人民代表大会制度作为国家的根本政治制度覆盖全国,开发区当然不能例外。开发区管委会代表市政府对开发区的工作实行统一领导和管理,职权内容涉及经济社会发展的多个领域,各类市属派驻和派出机构逐步建立健全,许多开发区还设立了审判机构和检察机构,在这种发展形势下,人大监督尤其不能缺位和缺失。监督“一府两院”派出机关和机构依法规范行使职权,保障这一区域宪法法律的有效贯彻实施,是加强法治建设的应有之义。因此,依法在开发区设立人大工作机构非常必要。现行地方组织法第三十五条第一款“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构”是目前设立开发区人大机构的主要依据,但由于该法律没有对开发区人大机构工作和建设作出具体规定,同时也缺少专门的法律法规作为基础,导致开发区人大机构定位不明、职责模糊,工作的开展和职能的履行陷入困境,一些开发区人大机构甚至只满足于上传下达,很少组织开展活动。2015 年修改的地方组织法在第五十三条增加一款规定“市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构”,并为“街道人大工作机构”进行职能定位,即“负责联系街道辖区内的人大代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,办理常委会交办的监督、选举以及其他工作,并向常委会报告工作”。这一规定为同为“工作机构”的开发区人大机构的职能定位提供了参考依据。开发区人大机构在职能定位上,主要是履行监督、组织代表履职、民意收集和反映等工作,这三项工作相辅相成、有机统一、缺一不可。

    三、从开发区管委会的法律地位谈行政主体的社会性

    南通经济技术开发区管理委员会是南通市人民政府的派出机构[1],对开发区实行行政管理。虽然国家政策文件、地方立法、部门规章将管委会界定为派出机构,但却没有足够的法理依据;且派出机构不具有独立行政主体资格,不能以自己的名义实施行政行为及独立承担相应的行政责任,除非有法律、法规的授权,这也同行政诉讼实践中对开发区管委会适格的被告资格相冲突。尽管开发区管委会在职能履行上类似于一级政府,但依据《宪法》第30条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第1条规定,我国政权建设与行政区划合一,地方人民政府设置奠基于行政区划,只在省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设人民政府,开发区只是特定的经济区域,不属于一级行政区划,因而开发区管委会不属于一级人民政府。此外,由于开发区功能演化、国家战略定位的发展,开发区已从单一经济功能走向经济、社会、文化等综合功能体,政府职能部门的相对单一职能也难以说明开发区管委会综合管理性或准政府性,因此开发区管委会也不属于地方政府的职能部门。

    开发区作为改革开放的试验区,需要进行特殊的制度安排,在体制外做出适当调整,从而节约改革开放的摩擦成本,妥善处理好改革、发展和稳定之间的关系。管委会的设置减少了开发区承担改革开放和区域经济发展使命的风险和成本的制度安排,从而减少了改革成本;开发区治理中管委会的精简、高效、亲商相对于行政区政府而言,节约了组织成本或制度成本。开发区作为渐进式改革之路的试验、示范区域,本身就是政府、市场和社会关系不断安排调适的产物,在制度安排上应满足开发区治理的功能需求,彰显社会主义制度竞争优势的创新要求,所以更应强调开发区行政权的社会化,将开发区管委会界定为社会行政主体。

    四、从开发区司法系统的设置谈司法实践的便民性

    南通经济技术开发区人民法院成立于2005年10月,内设办公室、立案(审监)庭、刑事审判庭、民一(行政)审判庭、民二(民三)审判庭、执行局、司法警察大队等部门。作为基层法院,开发区法院坚持审判就是服务的理念,注重公信立院,坚持司法为民,追求公正高效;通过健全诉调对接机制,建立人民调解工作室、诉前调处中心、巡回法庭、法官工作站四位一体调解格局,从而加强调解工作;通过率先推行“裁执分离”强制执行模式,从而完善执行联动机制、强化执行效果。

    南通经济技术开发区人民检察院成立于1995年3月,系江苏省南通市人民检察院的派出院,行使县一级检察院的职权。现有内设机构分别为办公室、控告申诉检察科、职务犯罪侦查局、侦查监督科、公诉科、案件监督管理科和未成年人刑事检察科。建院以来,开发区检察院认真履行法律监督职能,逐步探索出一条在执法为民和服务发展中实现检察事业新跨越的思路。2015年初建成的全国首家非公企业法治教育基地,重点面向非公企业开展法治宣传和警示教育,现已逐步成为全区乃至全市重要的廉政教育和法治教育阵地。

    开发区虽然在法律上不具有一级行政区划的地位,但是在功能上实际上等同于县区一级的政权组织形式,开发区管委会等同于县区级政府履行行政管理职能,相对应的,为了解决开发区内基层的各类纠纷和争议,方便开发内人民群众行使诉讼权利,通过在开发区设立法院和检察院,健全方便立案的新机制,完善纠纷和争议调解制度,切实解决执行难的问题,同时通过做好司法救助工作,开展司法人员走基层等活动,不断改进司法作风,从而真正做到司法为民、司法便民、司法利民。
  


[1] 南通市人民政府办公室发布《市政府派出机构》(2018-07-16)http://www.nantong.gov.cn/ntsrmzf/szfpcjg/content/2bf8a671-4ae8-4e73-915b-9a2df47bf240.html

 

(责任编辑:顾明进)
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